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　　市域社会治理现代化：内涵逻辑与推进路径

　　章 群，西南财经大学公共管理学院教授、博士生导师

　　牛忠江，成都市龙泉驿区人民政府，法学博士、高级经济师

　　一、问题的提出: 由新冠疫情引发的“市域”命题

　　自 2021年11月2日成都市金牛区 1 号新冠肺炎本土病例确诊和 2022 年 5 月百万人口的四川省邻水县能够在 24 小时内快速实现全员核酸检测，且在两周之内将疫情稳步控制，迅速实现社会面清零，再次体现出中国地方政府敏捷、快速的危机治理能力，亦彰显出地方政府高水平的统合治理能力。由上可知，疫情间断性暴发和跨时空散点式扩散的轨迹深刻地表征出社会风险早已转移到市域层面，“郡县治、天下安”的经典命题遭遇巨大挑战，市域成为现代社会风险和矛盾新的汇聚点，市域社会治理在国家治理谱系中处于亮眼位置。由此可知，市域社会治理的极端重要性，市域社会治理的好坏直接关系到国家治理体系和治理能力目标的实现。总而言之，现代风险社会中突发公共卫生事件的治理显然不再主要依靠传统的县域治理能力，而是背靠市域强大的战略支援力量与公共卫生资源，即需要在市域层面采取及时科学的措施、实现指挥调度提级和县市域协同联动治理。

　　疫情防控中，不仅仅是大规模核酸检测需要跨越传统的行政县域调动资源，在人员协查、隔离转运、流调溯源、信息共享等方面均需提升至市域层级进行统筹协调，实施不同区域之间协作配合和融合共治。在经济社会的迅猛发展、互联网时代的到来以及后疫情时代对经济社会发展持续而深远的影响三重背景叠加下，传统的以区( 市) 县为治理单元的模式面临诸多现实困难，一些复杂问题的解决早已超出传统的区( 市) 县治理范围，需要在更广阔的跨县域范围内或提级到市域层面方能有效得到解决。因此，市域社会治理的现代化已然成为现实迫切需要的时代命题，亦需要及时在理论上予以研究与回应。

　　二、问题导向: 县域社会治理面临的四大困境

　　县域是基层社会治理的传统单元，是国家治理的关键层级，发挥维护基层秩序与稳定“压舱石”的作用。然而，当下之中国，正面临百年未有之大变局，社会结构发生深刻变化，且处于转变经济发展方式、新旧动能转换的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，国内外疫情等各类风险交叉传递叠加，国家治理面临新问题、新挑战，主要表现为诸多治理难题超越了以县域为单元的治理界域。县域较小的地理空间、稀薄的治理资源和较低的治理层级制约了治理能力的进一步有效发挥，亟需在更大治理单元、更高层级上统筹整合治理资源、运用治理技术、行使立法权来重塑社会治理体系与提升治理能力。同时，以县域为单元的基层社会治理还面临着“低组织化”“碎片化”“被动化”“内卷化”等多重内生困境，这更加需要坚持问题导向，从治理对象、主体、动能和效果进行 检 视，在市域层面推动基层社会治理创新，必须推进市域社会治理的现代化。

　　(一) “低组织化”: 组织动员困难

　　基层社会治理的“低组织化”主要表现为基层社会治理对象呈现分散化、无序化和原子化的治理难题，彼此之间的组织化程度较低、粘性抑或关联度不强。快速城镇化使得人际关系由传统的熟人社会变成了陌生人社会: 一方面，部分群众对事不关己的社会事务参与度不高; 另一方面，也有部分群众对关涉切身利益的事务，存在过度关注、过激反应，“信访不信法”，运用法律武器维护权益还不是自觉行动等情况。再加之城乡间、城市间流动性增大、社会的异质性增强，传统的动员治理工具逐渐失灵，组织成本较高。

　　(二) “碎片化”: 治理主体能力不足

　　基层社会治理的“碎片化”主要表现在多元治理主体之间条块分割、缺乏协同互动和各自为政的“九龙治水”治理乱象，导致治理“支离破碎”，最终难以形成一套整体性治理机制。一方面，“条块”间难以协调贯通，一些部门借“属地管理”之名将治理任务层层转嫁给基层，导致基层承担了大量社会治理事务，呈现出“基层治理禀赋薄弱”与“治理任务繁重”的二律背反。这进一步造成了基层政府特别是街镇乡一级不但没有减负，反而“越减越负”。原本作为自治组织的村( 社区) ( 居) 民委员会也开始出现明显的行政化倾向，承担着大量的行政工作，俨然成为政府任务下沉的延伸单元; 另一方面，“条块”关系具有封闭性，“条块”之间关系紧张，“文来文去”推扯责任，缺乏与多元治理主体的良性互动和协调，社会治理事务过分仰赖政府主导，“压力型”政府权力运作导致“各人自扫门前雪”“踢皮球”现象屡见不鲜。基层社会治理的“碎片化”导致治理体系结构失衡与功能弱化，限制了基层治理主体行动能力的提升。

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